Ростислав Туровский Баланс отношений «центр регионы» как основа территориально-государственного строительства 1
Скачать 349.36 Kb.
|
Ростислав ТуровскийБаланс отношений «центр – регионы» как основа территориально-государственного строительства1 Децентрализация современного государства как ведущая политическая тенденция. Важнейшей тенденцией мирового развития во второй половине 20 века стала децентрализация государства. Именно в послевоенном мире наблюдается экспансия федерализма как особой модели децентрализованного государства: не менее половины всех федеративных государств были созданы после Второй мировой войны. Напомним, что тогда были заново конституированы в качестве федераций Германия и Австрия2, и начался длительный процесс расширения списка федеративных государств. Как правило, эта ярко выраженная инновация нового времени распространялась на развивающиеся страны3. Освободившись от колониального господства, они (нередко с подсказки бывших колонизаторов) шли по пути децентрализации и федерализации. Список федераций одна за другой пополняли такие страны, как Индия, Нигерия, Малайзия, ОАЭ, Пакистан, Микронезия, Коморские острова, Эфиопия и, наконец, по конституции 1998 г. – Судан. С оговорками в этот список можно включить Танзанию и карибское государство Сент-Кристофер (Сент-Китс) и Невис. Многие страны «третьего мира» буквально на глазах продолжают поиск наиболее эффективной модели федеративного государственного строительства. Например, в Федеративных штатах Микронезии прошел важнейший референдум 27 августа 2002 г., определивший новые принципы государственного устройства. Идет мучительный поиск компромисса между центром и территориями на Коморских островах, где никак не удается стабилизировать федерацию и создать устойчивую центральную власть. В затянувшемся процессе конституирования федерации находится и нестабильная Эфиопия. Продолжается дискуссия о развитии федеративных отношений в Шри Ланке. Не менее показательными выглядят процессы, идущие в инновационном ядре мировой политики – в странах Запада, а также в «старых» федерациях Латинской Америки, возникших в 19 веке. Очень примечателен переход к федерализму Бельгии, которая решила таким способом урегулировать конфликтную внутриполитическую ситуацию4. Федерализация стала хоть каким-то выходом из тупика, в котором оказалась Босния и Герцеговина. В таких федерациях «со стажем», как Бразилия и Венесуэла были приняты новые конституции, в которых изменены и уточнены многие параметры отношений между центром и регионами. Напомним также, что первые губернаторские выборы прошли в Венесуэле только в 1989 г. (в Бразилии они были восстановлены в 1982 г.). Процесс децентрализации играет в настоящее время определяющую роль в европейских странах, где эволюционным путем меняется само отношение к государственному строительству. Объединение европейских государств в мощный наднациональный союз сопровождается размыванием границ между государствами. Начинает проявляться известная политико-географическая закономерность, когда процесс объединения государств сопровождается фрагментацией их собственных территорий, новым развитием идентичности в регионах, составляющих эти государства. «Средний» уровень – отдельных государств размывается, и на первый план выходят с одной стороны наднациональное образование в виде Евросоюза, с другой стороны его «атомы» - регионы. Именно они превращаются в основные ячейки европейского политического пространства, формируя т.н. «Европу регионов»5. В этой связи особого внимания заслуживает глубокая регионализация ранее унитарных государств, которые с большой натяжкой могут теперь считаться таковыми. Один из наиболее ярких примеров – деление Испании на автономные сообщества, учрежденные испанскими провинциями. В результате Испания целиком и без остатка поделилась на автономные территориальные образования, хотя и с закрепленным в конституции запретом на формирование их федерации. В других европейских странах складывается внутренняя политико-территориальная асимметрия, когда отдельные регионы получают особый статус и возможности в сфере самоуправления. Например, в конце 1990-х гг. расширяются полномочия португальских автономий – Азорских островов и Мадейры. В Италии развивают свой закрепленный в конституции особый статус пять областей, а референдум 7 октября 2001 г. воспринимался как «референдум о федерализме» и имел целью расширение компетенции всех областей. Но еще более важные симптомы связаны с теми государствами, где автономизация периферий казалась чем-то немыслимым. Однако в Великобритании в 1998 г. принимается серия актов, вводящих самоуправление в Шотландии, Северной Ирландии и Уэльсе. И даже Франция, считающаяся оплотом унитаризма со времен своей радикальной централизации («дерегионализации») в конце 18 в., с трудом, но приняла в 2001 г. специальный закон, посвященный Корсике6. Кроме того, закономерно, что европейские государства способствуют превращению своих бывших колоний в зависимые территории с высоким уровнем самоуправления. Этот процесс захватывает и наиболее крупные колонии Франции, на месте которых появляются самоуправляющиеся заморские территории, особенно такие развитые и политически активные, как Новая Каледония и Французская Полинезия. Политическую эмансипацию регионов в современном мире трудно не замечать и игнорировать. Она представляет собой географическое измерение в процессе движения к более свободному миру. Регионы все чаще становятся непосредственными участниками политического процесса, стремятся влиять на государственную политику. Вслед за «восстанием масс» начинается «восстание регионов», как политических единиц, обладающих собственной идентичностью и собственными осознаваемыми интересами. Развитие регионального самосознания и его превращение в мощный политический фактор делает необходимым для каждого государства поиск баланса в отношениях «центр – регионы». Фактор силового принуждения, ассимиляции, подавления местной идентичности, широко использовавшийся при создании централизованных государств, постепенно уходит в прошлое. Современное государство вырабатывает компромисс общегосударственных и региональных интересов, а не стремится подавлять последние. Происходит поиск различных формул, позволяющих урегулировать интересы центра и интересы регионов (причем многих и разных). Совокупность этих формул мы называем мировым опытом территориально-государственного строительства7. Баланс в отношениях «центр – регионы» зависит от развития центробежных и центростремительных сил. Центробежные процессы определяют уровень развития региональных интересов, потребностей и амбиций. Наиболее заметным фактором здесь является уровень развития политико-культурной идентичности. Мы намеренно объединяем в этом определении понятия «политика» и «культура». В основу политико-культурной идентичности заложены история региона и его этнокультурная специфика, а превращение всего этого в актуальный политический фактор зависит уже от уровня политизации вопроса, наличия политического движения, которое считает культурную специфику региона необходимым и достаточным основанием для его автономизации. Свою центробежную роль играет и само значение территории, определяемое демографическими и экономическими параметрами, ее экономико-демографический «вес». Центробежным силам противостоят центростремительные. Регион имеет возможность выбирать, что важнее – автономия вплоть до обретения независимости или урегулирование отношений с центром на взаимоприемлемых основаниях. В пользу последнего варианта говорят такие центростремительные факторы, как политическая стабильность центра, его готовность к компромиссу с территориями и экономическое благополучие государства в целом. При этом государство разрабатывает систему институтов и технологий, способствующих укреплению единства, консолидации территорий, снижению контрастности. В политической географии принято считать, что любое внутригосударственное разнообразие является центробежным фактором8. Однако не следует понимать это буквально, что любой «особый» регион стремится к отделению. Разнообразие почти всегда можно сочетать с компромиссной формулой государственного единства, позволяющей создать единство в многообразии и даже (здесь нет никаких противоречий) превратить его из рыхлой территории в мощное современное государство-лидер (пример США). Рассмотрим стимулы децентрализации в современном мире. Самым очевидным из них является полиэтническая региональная структура государства. Ведущая роль этого стимула тем более велика, если учесть, что модель национально-государственного строительства остается доминирующей в мире9. Там, где по каким-то причинам не получается создать независимое национальное государство, начинается процесс вычленения внутригосударственных национально-территориальных образований, ищущих свою автономию. Во многих федеративных государствах этнический (этноконфессиональный) фактор регионализации является основным. В качестве типичнейших примеров можно привести Индию, Пакистан, Нигерию. Крайний пример – Эфиопия, где именно этнические группы, а не регионы как таковые были сделаны субъектами федеративного устройства: т.е. регион в этой системе вообще вторичен, он возникает после конституирования государствообразующей этнической группы, которая затем определяет «свою» территорию. Крайностей не избежала и Европа, где полное смешение региональных и этнических оснований государственного строительства произошло как в «спокойной» Бельгии10, так и в послевоенной Боснии и Герцеговине. Наличие «инородных» ареалов зачастую становится стимулом для регионализации всего государства. Другими словами, государство отказывается предоставлять особый статус только своим этническим перифериям, и вместо этого идет по пути децентрализации всей территории, включая государствообразующее ядро. Таким образом амбиции этнических периферий растворяются в общей массе региональных интересов. Например, стимулом федерализации Судана была необходимость решения «частной», но критически важной для государства проблемы сепаратизма на Юге страны, не относящемся к арабо-мусульманскому миру. Полная регионализация Испании позволила частично решить проблемы наиболее активных иноэтнических ареалов – Страны Басков, Каталонии, Галисии11. Процесс децентрализации Шри Ланки имеет главной целью решение тамильской проблемы на северо-востоке страны. Однако такое «тотальное» решение частных региональных проблем через децентрализацию всей страны является пока не очень распространенным. Более простым путем является специальная автономизация иноэтнических ареалов. Однако здесь в ряде случаев приходится предоставлять таким регионам самую высокую степень автономии, если их политико-культурная идентичность получила особое развитие. Нередко в таких случаях возникает феномен «государства в государстве». Наиболее интересный пример в этой связи – Занзибар, небольшая островная группа, имеющая при этом свою историю и мусульманскую идентичность, отличающую ее от континентальной части Танзании. Потребность в эффективной модели интеграции Танганьики и Занзибара была удовлетворена через создание Объединенной Республики Танзания, в которой Занзибар занимает совершенно особое положение. Сложные компромиссные формулы, позволяющие сохранить хотя бы формальное государственное единство, разрабатывались в процессе распада Югославии. Например, в составе Югославии Черногория имела возможности, приближающиеся к таковым у независимого государства. В составе Боснии и Герцеговины особое положение занимает Республика Сербская. Ее влияние на общегосударственные процессы не столь велико, но зато Республика Сербская имеет более высокую степень автономии и, например, выбирает своего президента. В более мягких формах автономизация этнических периферий осуществляется и в унитарных государствах. Например, в составе Италии три из пяти областей с особым статусом имеют этническую специфику – Трентино-Альто-Адидже (т.е. Южный Тироль), Фриули-Венеция-Джулия и Валле-д’Аоста. Великобритания идет по пути предоставления автономии своему «кельтскому поясу». В Финляндии широкой автономией пользуются населенные шведами Аландские острова. В рамках своей социалистической модели Китай сохраняет привычную для нас многоуровневую систему национально-территориальных автономий, включающую не только пять автономных районов (административные единицы первого уровня), но и национальные области, уезды и волости12. Попытку создать две национально-территориальные автономии в соответствии со своей конституцией принимали в 1989 г. Филиппины (Мусульманский Минданао и Кордильеры на Лусоне), но референдумы там сорвались. В Индонезии неоднократно поднимался вопрос об автономизации политически активной мусульманской провинции Ачех на севере Суматры13. Этнический фактор остается настолько актуальным, что в последнее время в ряде стран территориально-государственное строительство получило два параллельных измерения – этническое и региональное. Это значит, что политическая система формируется с учетом региональной и этнической структуры одновременно, и «вторым» субъектом государственного строительства становится экстерриториальная национально-культурная автономия. Наиболее ярким и пока необычным примером здесь является Бельгия, где одновременно и параллельно существуют два типа субъектов федерации - регионы и этнолингвистические сообщества, каждые из которых имеют свою компетенцию и свое самоуправление14. Примерно по тому же пути идет Босния и Герцеговина, где этноконфессиональная структура населения все-таки является первичным фактором государственного строительства (с квотированием всех возможных должностей), а региональная структура государства выглядит несколько вторичной. Первичность этнической группы по сравнению с регионом характерна и для еще одного мультикультурного государства - Эфиопии. В более простых случаях современное государство идет на создание особых политических сообществ, определяемых по национальному признаку. Очень часто это – традиционные «реликтовые» сообщества, интересы которых государство стремится учесть в рамках современных политических моделей. В результате в Пакистане наряду с «обычными» регионами субъектами государственного строительства являются т.н. «зоны племен», расположенные на территории субъектов федерации, но имеющие особое управление (есть зоны племен федерального и провинциального подчинения). По пути создания национально-культурной автономии, имеющей определенную территориальную привязку, пошла и Канада, где после плебисцита 1992 г. появился Нунавут, автономия для эскимосов на Северо-Западных территориях. Важную роль в качестве стимула децентрализации играет и историческая традиция. В «чистом виде» она не связана с этническими сообществами, а подчеркивает субэтнические или историко-культурные различия внутри гомогенного этнического ареала. Довольно часто мы сталкиваемся с трансформацией стабильных политико-географических структур феодального происхождения. В современном мире они имеют неформальный статус культурных провинций, обладают историческими корнями, самосознанием и развитой идентичностью. Крайним и наиболее ярким примером здесь служат государства, в которых сохранившиеся феодальные формы территориального устройства превратились в современные субъекты федерации. Это – ОАЭ, состоящие из семи эмиратов, и Малайзия, где девять из 13 штатов возглавляют наследные правители – султаны. Культурно-историческая идентичность регионов является мощным стимулом децентрализации и в более современных государствах Европы, относящихся прежде всего к «германскому» ареалу. Здесь старая феодальная раздробленность еще времен Священной Римской империи закрепилась в политическом сознании и стала основой для позднейшей регионализации. В результате земли Германии и провинции Австрии, почти не отличаясь друг от друга по этническим параметрам, имеют развитую идентичность, уходящую корнями в средние века, когда складывалась политико-территориальная структура центрально-европейского пространства. То же в значительной степени относится и к Швейцарии, где, правда, действует и этнический фактор – выделяются германоязычные, франкофонные кантоны, а также италоязычный Тичино. Но при этом сами кантоны практически в чистом виде – продукт средневековья. Интересно наблюдать, как такое политическое «новообразование», как США пытается создать историческую традицию из своей региональной структуры, сложившейся «всего лишь» в 18-19 вв.15 Практически все федерации, возникшие на основе бывших колоний, успешно культивируют региональную идентичность «постколониальных» регионов – ныне субъектов федерации (США, Канада, Австралия). Третьим ведущим стимулом децентрализации является физико-географическая раздробленность территории государства. Особенно характерна своя политико-культурная идентичность для островов и островных групп. Их «природная» обособленность оказывается мощной питательной средой для автономизации. Характерно, что целиком и полностью на физико-географических основаниях строится административно-территориальное деление двух островных федеративных государств – Микронезии и Коморских островов. На Коморах три острова являются тремя субъектами федерации. Федеративные штаты Микронезии – это четыре штата, границы которых совпадают с группами Каролинских островов. Еще один характерный пример, когда физико-географическая обособленность территорий одного государства стимулирует его фактическую федерализацию, - это Сент-Кристофер и Невис. Политические амбиции второго по величине острова – Невиса и стали причиной, по которой государство пошло на серьезную децентрализацию и предоставление Невису широкой автономии. При этом создавать федерацию из двух равноправных субъектов было нельзя, поскольку разница в экономико-демографическом потенциале островов была и остается слишком большой. Но Невис сумел получить статус «государства в государстве». Современные европейские государства также идут навстречу своим островным перифериям, предоставляя им особый статус и более широкое самоуправление. Вполне логичным с географической точки зрения стало предоставление автономии двум удаленным регионам Португалии – Мадейре и Азорским островам. В Италии автономию получили расположенные «под боком», но очень крупные, а потому политически амбициозные острова – Сицилия и Сардиния. Конечно, тенденция к автономизации подпитывается сочетанием природных и этнокультурных факторов. По этим причинам особое положение в составе Танзании занимает Занзибар. В Европе можно обратить внимание на Аландские острова и (с оговорками, учитывая отсутствие пока реальной автономии) Корсику. Данное сочетание, усиленное большими расстояниями, определяет особое положение Фарерских островов и тем более Гренландии, подконтрольных Дании, но имеющих развитое и все более амбициозное самоуправление. Анализируя распространение децентрализации по странам и континентам, нельзя не обратить внимания на политико-географическую цепную реакцию, своего рода эффект домино, когда схожие модели децентрализации создают и заимствуют друг у друга соседние страны. Как любой инновационный процесс, децентрализация распространяется в соответствии с моделью диффузии инноваций, от страны к стране16. В этой связи можно выделить несколько типичных ареалов децентрализации:
Эффективность децентрализации становится достаточно очевидной, она определяется формулой «меньше этатизма – меньше сепаратизма». Государствообразующие субъекты переориентируются с обустройства мира, передела его границ на обустройство собственной территории, которое оказывается не менее серьезной проблемой. Политическая эмансипация регионов приводит к тому, что территории получают от государства более высокий уровень автономии, но в обмен на отказ от сецессии18, на сохранение государственного единства и общих правил политической игры. Развитие процесса децентрализации требует системного подхода к отношениям «центр – регионы», который позволяет анализировать состояние и динамику в балансе отношений между политико-географическими уровнями19. Центр представляет собой подсистему общегосударственного контроля и управления. У этой подсистемы есть свои императивы – целостность территории государства, обеспечение единой общегосударственной политики. Она стремится создать управленческую вертикаль, пронизывающую все политико-географические (управленческие) уровни и обеспечивающую их четкую субординацию. В свою очередь территория – это подсистема обеспечения регионального интереса. Ее императив – самостоятельное решение местных вопросов. Для этого она стремится создать управленческую автономию, собственное политическое подпространство, независимое по определенным параметрам от центра. Баланс отношений между центром и территорией определяет состояние государства. Сохранение субординации при самой широкой автономии регионов позволяет обеспечить единство и само существование государства. Его сила как субъекта мировой политики определяется не тем, насколько оно децентрализовано (что иной раз ошибочно воспринимается как аморфность), а тем, насколько эффективно оно смогло обеспечить баланс между императивными интересами центра и регионов и, соответственно, насколько его «отвлекают» внутренние проблемы. Сбой в этой системе означает распад, потерю территории. Минимальным требованием для современного демократического государства в обеспечении баланса его отношений с регионами является развитие местного самоуправления. Локальный политико-географический уровень обязательно должен иметь политические свободы, поскольку именно здесь получают развитие непосредственные интересы граждан, объединенных в местные сообщества. Поэтому модель современного унитарного государства предполагает, что централизованный контроль сочетается с развитым местным самоуправлением. Регион, т.е. административная единица первого порядка обычно занимает в такой системе подчиненное положение. Хотя принципиально важной тенденцией является развитие местного самоуправления по принципу «снизу вверх», когда оно захватывает не только местные сообщества, но и регионы первого порядка в унитарном государстве. Поэтому в большинстве европейских государств провинции имеют свои представительные органы власти. Более того, в Японии с ее развитым местным самоуправлением, проводятся всенародные выборы губернаторов в префектурах. Отдельный интерес представляют государства с мощной региональной идентичностью. В этих государствах региональная идентичность превращается в определяющий политический фактор. Это ведет к регионализации (развитию региональной автономии) государства вплоть до ее превращения в федерацию (либо такое государство изначально конституировано как федерация). Регионализация может быть симметричной или асимметричной. Истинной причиной для развития федеративных отношений нередко является потребность в предоставлении особых прав одной конкретной территории (Занзибар, Невис, Черногория и т.п.). Понятно, что уровень развития региональной идентичности и политизации данной проблемы различается очень сильно. Одни государства в данной ситуации идут навстречу всем регионам, включая те, в которых нет большой объективной потребности в автономии (Испания, Шри Ланка). Другие допускают асимметрию в своем территориально-государственном строительстве (Италия, Великобритания), и количество асимметричных государств в современном мире весьма велико. Таким образом, региональный уровень (здесь и далее имеется в виду уровень административных единиц первого порядка) может быть очень по-разному представлен в той или иной модели территориально-государственного строительства. Он может быть ослаблен в модели, которая внешне напоминает «песочные часы»: сильный центр, сильный местный уровень, слабый, «вторичный» регион. Или, наоборот, он становится несущей конструкцией всего государства, если оно конституировалось как «пирамида», союз регионов по формуле «сильные регионы – слабый центр» (Швейцария как один из крайних примеров). В более централизованных федерациях региональный уровень может быть слабее, но все равно смысл федерализма как раз и состоит в том, что пользующиеся широкой автономией субъекты федерации составляют «каркас» государства. Кроме того, следует обратить на те государства, где развитый федерализм сочетается с развитым местным самоуправлением. В принципе к этому стремятся все федерации с более высоким уровнем демократии (США и Швейцария могут быть хорошими примерами). Кстати, сама по себе это уникальная по важности государственная задача федерации – обеспечить эффективное самоуправление сразу на двух территориальных уровнях – субъектов федерации и местных сообществ. В этих странах функционируют три примерно равнозначных по своему политическому ресурсу уровня власти – федеральный, региональный и местный. По геометрической форме политико-географические уровни в таком государстве могут быть представлены в виде «цилиндра». Так, в латиноамериканских федерациях очень четко прописаны три уровня власти, и на муниципиях сделан особый акцент (такой формат территориально-государственного строительства особенно характерен для современных конституций Бразилии и Венесуэлы). |
Добавить документ в свой блог или на сайт
Похожие:
 | Баланс отношений «центр – регионы» как основа территориально-государственного строительства (часть 2)1 | | Баланс отношений «центр – регионы» как основа территориально-государственного строительства (часть 2)1 |
| Здесь выбор обычно делается в соответствии с политической моделью государственного строительства, принятой в данном государстве,... | | Экономический анализ – основа концепции территориально-пространственного развития муниципального образования |
| Географические закономерности электорального транзита в посткоммунистических странах1 | | Клемешев Андрей Павлович проблема эксклавности в условиях глобализации (па примере калининградской области) Специальность 23. 00.... |
| Понятие макроэкономики. Методы макроэкономического анализа. Структура национального хозяйства. Общественное воспроизводство. Национальное... | | Понятие макроэкономики. Методы макроэкономического анализа. Структура национального хозяйства. Общественное воспроизводство. Национальное... |
| Цель: сформировать у учащихся комплекс знаний о производстве как основа экономики | | Система показателей сгруппированных в сводную ведомость в виде двусторонней таблицы, отображающих наличие хозяйственных средств и... |