Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Административное право России Административное право России: учебник. 2-е изд
Скачать 10.75 Mb.
|
2. Государственное управление и исполнительная властьКлючевую роль для понимания предмета, а следовательно, и природы административного права как отрасли права играет понимание сущности категорий государственного управления и исполнительной власти. Вопрос о соотношении этих категорий в настоящее время является в известной мере дискуссионным. Будучи сложным явлением, государственное управление исследуется под различным углом зрения в рамках различных концептуальных схем. Проблемы государственного управления освещались в трудах ученых-юристов XIX - начала XX в., широко рассматривались в советской юридической литературе, исследуются и в настоящее время. Получили свое отражение вопросы государственного управления в работах зарубежных юристов. При этом было высказано множество мнений и суждений, высказывались различные теоретические позиции, в том числе и по вопросу сущности категорий "управление", "государственное управление" и "исполнительная власть" и их соотношению*(3). В настоящее время в современной юридической научной и учебной литературе можно выделить различные подходы к рассмотрению государственного управления и пониманию его сущности как юридической категории. При этом в рамках этих подходов категория "государственное управление" ("управление") понимается по-разному в зависимости от выбранной методологии исследования. Во многом это связано с тем, что на юридический анализ проблем государственного управления оказали и оказывают значительное влияние не только правовые теории (например, теории правового государства, разделения властей и др.), но и другие отрасли знания и, в частности, кибернетика, социология и теория управления (менеджмент). Наличие таких разных подходов привело к тому, что в юридической науке, законотворческой и правоприменительной деятельности значение терминов "государственное управление", "управление", "исполнительная власть" понимается учеными и практическими юристами по-разному. Для того чтобы сделать разумный выбор, представляется необходимым рассмотреть подходы к анализу понятия государственного управления в юридической и других науках, проанализировать и взвесить их, а затем сравнить их с точки зрения логики и юридической науки. Подход к рассмотрению государственного управления как юридической категории определяется тем, что в рамках этого подхода государственное управление рассматривается с позиций наук теории государства и права, конституционного и административного права в неразрывной связи с осуществлением функций государства и понимается как один из видов государственной деятельности по их реализации*(4). В юридической науке анализ государства обязательно предполагает рассмотрение его функций, представляющих собой важнейшие качественные характеристики его деятельности. В теории государства и права под функциями государства понимаются основные направления внутренней и внешней деятельности государства, в которых выражаются и конкретизируются его сущность и социальное назначение. В теории государства и права рассматриваются и основания (критерии) классификации функций государства. При этом в качестве наиболее общих критериев отграничения одной функции от другой рассматриваются, во-первых, особенности объекта государственной деятельности, своеобразие тех общественных отношений, в которых функции государства реализуются, во-вторых, обусловленная последними специфика содержания каждой функции, т.е. однородных видов государственной деятельности*(5). Так, к внешним функциям относятся функции обороны страны, сотрудничества и укрепления связей с другими государствами. К внутренним функциям относятся такие функции, как: экономическая, социальная, развития культуры, науки и образования, налогообложения, обеспечения безопасности государства, обеспечения общественной безопасности и общественного порядка, обеспечения экологической безопасности и ряд других. В юридической науке деятельность государства по реализации своих функций рассматривается на основе разделения форм государственной деятельности и в демократическом государстве соответственно на основе разделения властей, осуществляющих эти формы деятельности. В качестве основных форм осуществления деятельности государства выделяются законодательная, управленческая (исполнительная), судебная. Сущность и содержание законодательной деятельности состоит в издании законов и посредством этого установления таких общих юридических правил, которые обязаны исполнять не только граждане, но и все должностные лица, органы и учреждения, не исключая самих законодательных органов. Судебная деятельность (судопроизводство) состоит в осуществлении судами правосудия. Цель осуществления правосудия состоит в том, чтобы существующие законы всеми соблюдались и чтобы лица, виновные в их нарушении, подвергались установленным наказаниям. Осуществляя правосудие, суды не создают новых правовых норм, а применяет только существующие правовые нормы. И в том случае, когда совершено преступление или иные правонарушения, и тогда, когда возник гражданско-правовой спор, суд стремится подвести данный случай под надлежащие статьи административного, уголовного или гражданского законодательства и постановить на их основании соответствующий приговор или решение. Управленческая, исполнительная деятельность (государственное управление) представляет собой основанную на законах реализацию исполнительными органами государственной власти (исполнительно-распорядительных функций) в сферах развития экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, обеспечения безопасности государства и охраны общественного порядка, обороны страны и т.д.*(6) Помимо своего содержания государственное управление отличается от законодательной и судебной деятельности еще тем, что осуществляется особыми органами в особых формах. Законодательная деятельность осуществляется в конституционных государствах законодательными органами (парламентом). Проявляется названная деятельность в издаваемых законах. Осуществление правосудия также осуществляется особыми органами - судами и проявляется в судебных приговорах (решениях). Государственное управление осуществляется прежде всего органами исполнительной власти и проявляется в разнообразных формах. Так, органами исполнительной власти издаются подзаконные нормативные правовые акты, направленные на реализацию их функций. Эти акты не должны противоречить законам и могут быть издаваемы лишь в том случае, если закон уполномочит к тому те или другие органы исполнительней власти. Законодательством органам исполнительной власти предоставляется также право налагать административные наказания на лиц за совершение административных правонарушений. В подобных случаях деятельность администрации принимает в большей или меньшей степени квазисудебный или юрисдикционный характер. Органы исполнительной власти и должностные лица также совершают действия, направленные на исполнение законодательных и иных нормативных правовых актов. К такого рода действиям относится выдача удостоверений, документов, разрешений на производство какой-либо деятельности, а также другие исполнительные действия. Наконец, в установленных законом случаях сотрудники этих органов (например, сотрудники милиции) имеют право на осуществление принудительных действий, применение в определенных случаях физической силы и оружия. Понятие государственного управления как одной из форм государственной деятельности начало формироваться в юридической науке в ХVII в. в рамках так называемых камеральных наук в Германии. В XVII-XVIII вв. в европейских государствах усиливается центральная власть и создается многочисленный полицейский аппарат, призванный оперативно и профессионально осуществлять борьбу с преступностью и охранять от нарушений общественный порядок. Рост и усложнение административных дел и развитие полицейского законодательства сделали необходимой создание управленческой теории. Результатом этой назревшей потребности явилось создание так называемой "науки о полиции" (Polizeiwissenschaft), которая непосредственно предшествовала науке административного права и теории государственного управления. Основателями науки полицейского права считаются такие юристы, как де-ля-Марр, И. Юсти и М. Зонненфельс. Они отграничили ее от других наук о государстве, в частности, от внешней и финансовой политики. Ее задачами стало исследование условий, ведущих к безопасности и благосостоянию государства. Вместе с тем начало научной разработки теории государственного управления как категории юридической науки во многом связано с именем немецкого юриста Лоренца фон Штейна (1815-1890). Его идеи о государственном управлении были изложены им в семитомном труде "Учение об управлении" (Die Verwaltungslehre). В русском переводе имеется работа Л. Штейна "Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии" в переводе профессора Санкт-Петербургского университета И.Е. Андреевского*(7). Характеризуя сущность учения Л. Штейна о государственном управлении, необходимо отметить, что под управлением он понимал такую сферу государственной деятельности, посредством которой государственная воля (закон) осуществляется в государственной жизни. Таким образом, по мысли Л. Штейна, управление призвано для осуществления государственной воли, закрепленной в законодательных актах законодательными учреждениями. Сущность и понятие управления состоят в том, что благодаря ему воля государства - закон - получает осуществление в объективно существующих отношениях действительной жизни через посредство силы и деятельность государства. Управление осуществляется в самостоятельных областях государственной жизни, которые представляют собой самостоятельные сферы и для законодательства, и для исполнительной деятельности. Л. Штейн называл их областями управления. Важные методологические выводы о природе, сущности и организации государственного управления содержались и в трудах российских ученых-юристов XIX - начала XX в., таких как А.А. Алексеев, А.Д. Градовский, В.Ф. Дерюжинский, А.И. Елистратов, В.В. Сокольский, М.Н. Коркунов, М. Рейснер и ряда других. В теории российского государственного и административного права в рассматриваемый период делается определенное различие в характере государственного управления в России и в западных конституционных государствах. На основе анализа законодательства западных государств в этих работах делается вывод о том, что государственное управление в демократическом конституционном государстве является самостоятельной сферой государственной деятельности, направленной на реализацию законов в различных областях государственной жизни. А.И. Елистратов в курсе лекций "Административное право" писал, что законность деятельности государственной власти достигается благодаря возможности обособить законодательную функцию государства от прочих функций государственной деятельности. Государственное управление становится правомерным и подзаконным по мере того, как законодательная функция (задача издания законов) различается и обособляется от задачи государственного управления. Признавая право регулятором публичных отношений, возникающих между органами власти и обывателями, государственная власть этим самым нисколько не ограничивает себя в своей законодательной функции. Она не изменит началу законности, если отменит новым законом любой из ранее изданных ею законов. Но верная началу законности власть должна подчиняться закону в делах государственного управления. A.И. Елистратов прямо отмечал, что если законодательство и управление обособить только логически, только мысленно, этим самым еще не обеспечивается господство закона в публичных отношениях. Необходимо, чтобы законодательная деятельность и управление взаимно обособились в самом своем устройстве, в своей организации. Связанность государства правом требует такой именно организации государственной власти, при которой издание закона и подзаконное управление осуществлялись бы различными органами. А пока законы издает тот же орган, который и правит, его управление правомерным стать не может: если орган правящей власти является вместе с тем и органом власти законодательной, он всегда сможет узаконить свои отступления от закона в делах государственного управления*(8). B.В. Сокольский писал, что под государственным управлением в конституционных демократических государствах понимается правительственная деятельность, отличающаяся от законодательной. Это различие объясняется принципиальным различием в самом характере органов законодательства и управления. Вместе с тем он отмечает, что в России это различие не носит принципиального характера, поскольку все функции верховенства содержались в руках самодержавного государя. При этом государственное управление в российском государстве в обширном смысле есть решение государством поставленных им для себя целей. Сюда относятся и законодательная, и полицейская, и финансовая, и судебная деятельность государства, а также деятельность государства по отношению к церкви. Для российского государственного права более важным является деление государственного управления на верховное и подчиненное. Верховное управление есть область непосредственной деятельности монарха, управление подчиненное есть область деятельности установленных монархом органов, которым передается известная степень власти и которым вверяется выполнение определенных задач управления, на основании издаваемых монархом законов и учреждений. Он отмечал, что все учение об управлении может быть разделено на учение об органах управления, заключающее в себе систематическое изложение совокупности юридических норм, определяющих организацию и компетенцию органов управления, и на учение о самой деятельности управления, содержащее систематическое изложение юридических норм, определяющих меры и способы управления*(9). Российский ученый-юрист А.А. Алексеев также характеризовал государственное управление в конституционном государстве как деятельность, осуществляемую правительством и направленную на реализацию предписаний законов*(10). Профессор А.Д. Градовский, рассматривая категорию государственного управления, отмечал, что в государствах конституционных учение о государственной власти не может быть подведено под общее понятие управления, поскольку оно отличается от деятельности законодательной. Определяя содержание государственного управления, он анализировал административную деятельность государства и отмечал, что эта деятельность не может состоять только в применении закона. Законодатель дает исполнительной власти и определенные полномочия, указывая цели ее деятельности и порядок использования ее полномочий. Говоря об административных функциях государственной власти, А.Д. Градовский делил их на два больших отдела. Один включает в себя исполнение требований законодательства, направленных на осуществление функций, необходимых для государственной жизни (налоги, безопасность и т.п.). Другой отдел связан с осуществлением задач, которых нельзя достигнуть путем осуществления частной деятельности, таких как почта, транспорт, телеграф и пр.*(11) Большое значение анализу сущности и содержания государственного управления придавал и профессор Н.М. Коркунов. Характеризуя формы проявления государственной власти, он писал, что в конституционных государствах, где законодательство осуществляется с участием народного представительства, оно обособляется от других элементов проявления государственной власти. Под управлением обозначаются те функции, которые осуществляются правительством без участия народного представительства. В своем труде "Русское государственное право" Н.М. Коркунов рассматривал государственное управление в рамках науки государственного права. Он, в частности, выделял верховное управление, подчиненное управление и самоуправление. Верховное управление - это управление, в котором власть государя проявляется непосредственно, и подчиненное управление, осуществляемое от его имени и по его повелению соответствующими органами и лицами*(12). В статье "Управление" энциклопедического словаря "Гранат" М. Рейснер отмечал, что в государстве управление отличается от других сфер деятельности - законодательства и суда. С этой точки зрения управление, или администрация, отличается от законодательной и судебной деятельности. Такое отличие обусловливается материальными различиями отдельных функций государственной власти и характеризует управление как одну из форм государственной деятельности. В этом смысле законотворчество представляет собой "нормативную" функцию власти, которая выражается в создании правовых норм. Суд осуществляет "декларативную" функцию и декларирует в отдельном случае спорное право или правовые состояния и интересы. Управление разрешает конкретные задачи согласно установленным нормам при помощи, с одной стороны, юридических актов (повелений), а с другой - непосредственного производства той или иной деятельности. По мнению М. Рейснера, государственное управление включает заведование административным аппаратом, ведение общего хозяйства страны, управление социальными вопросами, полицейское управление, военное управление, а также управление в других сферах государственной жизни |
Похожие:
 | «Административное право» и предназначен для студентов мгюа и пмюи всех форм обучения |  | Рабочая программа учебной дисциплины «Административное право» подготовлена Фофановой А. Ю., к э н., доцентом кафедры экономики |
| Профиль гражданско-правовой по фгос впо по направлению подготовки 030900– «Юриспруденция», квалификация- «бакалавр». Она логично... | | Изучение данной дисциплины базируется на следующих дисциплинах: «Теория государства и права», «Конституционное право», «Административное... |
| ... | | Саратовской государственной академии права (заведующий кафедрой доктор юридических наук, профессор Н. М. Конин) |
| Выполнение контрольной работы по учебной дисциплине «Административное право» способствует приобретению навыков логично излагать изученный... | | В аспирантуру по специальности 12. 00. 14 Административное право, административный процесс |
| «История государства и права», «Теория государства и права», «Конституционное право», «Гражданское и финансовое право» | | Учебник предназначен для студентов, слушателей, аспирантов и преподавателей высших учебных заведений |