Административно-территориальная реформа 1923 г. Т. В. Соловьева административно-территориальная
Скачать 490.16 Kb.
|
Т. В. Соловьева. Административно-территориальная реформа 1923 г. Т. В. Соловьева АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ РЕФОРМА 1923 г. НА УРАЛЕ: ОПЫТ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЙОНИРОВАНИЯ Роль пространства в истории России и нынешнее его значение — предмет длительных споров. С точки зрения одних ученых, огромная территория при недостатке средств — обуза, тормозящая развитие, для других это бесценное национальное богатство, залог блистательного будущего, как писал в начале XX в. в своей книге о России немецкий географ Альфред Геттнер1. Чтобы управлять этим пространством, необходимо его соответствующим образом оформить, поделить. То, каким способом и на основании каких принципов это деление производится, зависит от многого – от сознания и самосознания народа, уровня экономического, политического и технологического развития государства, его объективных характеристик и т. д. Но как самостоятельный и закономерный объект система административно-территориального деления, к сожалению, почти не изучается. Поэтому любые преобразования в этой сфере следует рассматривать как ценный опыт. В течение XVIII – XX вв. изменения административно-территориального устройства проходили в виде попеременных волн укрупнения и разукрупнения административно-территориальных единиц первого ранга иерархии: разукрупнение при Екатерине II, Александре I, в 1917–1922 гг., в 1934–1954 гг.; укрупнение при Петре I, Павле I, в 1923–1929 гг., в 1956–1957 гг.2 Преобразования 1923–1934 гг. для своего времени во многом являлись передовыми и еще в момент реформирования получили название опытного районирования. © Т. В. Соловьева, 2005 Придя к власти, большевики быстро создали теорию, обосновывающую эти преобразования, – теорию экономического районирования. Ее суть заключалась в создании оптимальной структуры управления хозяйством, опирающейся на систему городов, территориально-производственных комплексов, экономических районов, объединенных энергопроизводственными циклами. Районирование, совпадающее с административно-территориальным делением, по их мнению, должно было усилить управляемость территорий, создать наиболее благоприятные условия для развития региона. Начало проведения реформы было положено в 1923 г., когда были выделены два экспериментальных экономических района. До 1929 г. почти по всей стране была создана трехзвенная система управления. Оценки данной реформы практически все положительны и обосновываются тем, что она проводилась на научной основе, по принципу экономического районирования, была достаточно последовательной, учитывала опыт и проходила в сочетании с другими реформами (преобразования в управлении промышленностью, НЭП и т. д.), а также тем, что ее результатом стало образование крупных административно-территориальных единиц областного ранга. Это открывало перспективы достаточно широкомасштабной и относительно самостоятельной от центра хозяйственной деятельности с учетом местных особенностей и ресурсов и т. д. При описании данной реформы перед нами стояла цель раскрыть содержание преобразований по следующим направлениям: характеристика созданной области (территория, границы, населенность); проблемы и противоречия нового деления (национальные границы, узость прав области, пробелы в выделении округов, противоречия в теории территориально-производственных комплексов, ГОЭЛРО, идея интегрального административно-территориального деления); ключевые события, повлиявшие на административно-территориальное устройство в 1923–1930 гг. (создание Коми-Пермяцкого округа, разукрупнение сельсоветов, укрупнение районов, пересмотр плана ГОЭЛРО, развертывание форсированной индустриализации); ликвидация созданной системы (округов, а потом и области); оценка объективных и субъективных сторон преобразований. Начать следует с причин и предпосылок, краткого описания процесса реформирования административно-территориального деления в 1914–1923 гг. В качестве основных предпосылок создания Уральской области можно выделить геополитические факторы: наличие на Урале полезных ископаемых, отдаленность от центра страны, многонациональный характер и т. д. Особое значение это приобретало по мере оформления горно-промышленной специализации экономики Урала. Потребность в модернизации региона напрямую была связана с необходимостью административно-территориальных преобразований3. Другой причиной реформы было несоответствие старой административно-территориальной системы производственно-экономическим требованиям. Границы отдельных губерний и уездов в большинстве своем давно не соответствовали ни потребностям развития местного хозяйства, ни экономической целостности формирующихся районов, ни развивавшимся с конца XIX в. новым схемам магистральных транспортных связей. Разрабатывавшиеся до революции схемы порайонного хозяйственно-географического деления территории России преследовали, как правило, цели научно-статистической систематизации данных и не находили применения в практике административного управления. Большое количество маленьких губерний снижало эффективность управления. Иллюстрацией к этим тезисам служит то, что к Уралу, или, как принято было тогда говорить, Приуральскому краю, относили 4 губернии – Вятскую, Пермскую, Уфимскую и Оренбургскую, а также части Вологодской и Тобольской губерний, в экономико-географическом плане тяготевшие к Уралу. Горно-заводское хозяйство, определявшее экономический профиль Урала, в основном сосредоточивалось на территории Пермской губернии, и потому губернский центр – город Пермь – неофициально считался и столицей всего края. Однако в составе обширной Пермской губернии, раскинувшейся по обе стороны Уральского хребта, уездный город Екатеринбург – как фактический центр тяготения промышленности Урала и пункт пересечения важнейших железных дорог – заметно обгонял Пермь в своем развитии. Столь же не соответствовало новым экономическим тенденциям подчинение промышленного Челябинска и группировавшихся вокруг него уездов отдаленному губернскому центру в Оренбурге; быстро развивавшегося в промышленном отношении Ижевского завода (не имевшего, как и Нижний Тагил, даже статуса города) – захолустной Вятке. Утратившим всякий смысл являлось подчинение расположенных на магистральных железнодорожных путях Тюмени, Ишима и Кургана губернскому центру в Тобольске; последний, будучи малодоступным в транспортном отношении городом, все больше впадал в провинциальную спячку. Несовершенным оставалось и уездное деление; центрами обширных уездов часто являлись города, утратившие к началу XX в. свое экономическое и транспортное значение. В связи с этим объективно назрела потребность в приведении губернского деления в соответствие с выявившимся транспортно-экономическим, социально-организующим и культурным значением новых, быстро развивающихся промышленных центров. Первые шаги по изменению административно-территориального деления Урала были сделаны еще до Первой мировой войны, когда намечалось выделение большой Екатеринбургской губернии в составе зауральских уездов Пермской губернии и частей губерний Тобольской и Оренбургской. После Февральской революции 1917 г. этот проект был пересмотрен в сторону выделения также Челябинской и Тюменской губерний. Приход к власти большевиков положил начало стихийной перекройке административных границ, что, в соответствии с задуманным, способствовало развитию революции «вширь», слому старого государственного аппарата и окончательному переходу власти в руки Советов. Долго такая политика проводиться не могла, т. к. приводила к неконтролируемому дроблению и без того многочисленных губерний. Поэтому постановлением ВЦИК от 23 декабря 1918 г. «Об областных объединениях» было утверждено 3 крупных области – Уральская, Западная и Северная4. Формально в Уральской области числились 4 губернии; фактически же в нее входили, кроме всей Пермской губернии, лишь заводско-приисковые части Оренбургской и Уфимской губерний, и под непосредственным влиянием Екатеринбурга находилась часть Тобольской губернии и Печорского края (Вологодской губернии)5. Но это объединение Советов Урала являлось пока лишь «надстройкой» над более устойчивой системой административно-территориального управления, базировавшейся на губерниях и уездах. Наряду с областными органами продолжали действовать губернские, уездные и волостные исполкомы Советов. На этапе завоевания и удержания власти центральная советская власть видела основную задачу вновь создаваемых областей в быстром и неуклонном проведении в жизнь ее распоряжений и мероприятий в условиях разобщенности громадной территории страны из-за паралича транспортной системы и начинавшейся гражданской войны. В связи с этим центр был вынужден идти на создание сильных и достаточно крупных областных объединений (в то время как управление промышленностью строилось по отраслевому принципу). По той же логике, а также принимая во внимание необходимость создания основы для построения в будущем федеративного государства6, действовали и белогвардейцы, захватившие Урал7. Поэтому при них в 1918 г. в Екатеринбурге с 19 августа 1918 г. существовало уральское областное правительство. С возвращением красных на Урал летом 1919 г. перестройка области возобновилась: Пермская губерния разделилась на две, выделив Екатеринбургскую, потом с Пермской губернией соединился прикамский Сарапульский уезд Вятской губернии, и некоторое время (до образования автономной области Коми) к ней же была присоединена тяготеющая часть Печоры из бывшей Вологодской губернии. Тобольская губерния распалась: восточные ее уезды отошли к Омску, а приуральская часть образовала новую – Тюменскую губернию. Из территорий прежних Оренбургской, Тургайской, Тобольской и Уфимской губерний на юге образовалась Челябинская губерния. Таким образом, города Вятка, Уфа, Оренбург и большая часть их губерний естественно отошли от Урала: а более близкие к Уралу их территории и часть Тобольской губернии в то же время оформили и закрепили свои давнишние связи с Уралом и в организационном, и в хозяйственном отношении. Но необходимость менять административно-территориальное устройство объективно назревала в начале XX в., так же как и представление о том, что Урал должен быть объединен в плане управления. Установившаяся советская власть вскоре не только поддержала эту идею, но и создала собственную концепцию административно-территориального деления, в претворении которой Урал стал одним из первых опытных участков. Задача экономического районирования как коренного изменения административно-территориального деления страны на основе создания крупных, хозяйственно самодостаточных административно-территориальных единиц – краев и областей – была поставлена впервые еще в плане ГОЭЛРО, принятом в декабре 1920 г. на VIII съезде Советов. Проектные работы по районированию сосредоточились в Госплане СССР, где принцип разделения страны исключительно на рационально-экономической основе горячо отстаивали Г.М. Кржижановский, И.А. Александров, Л.Л. Никитин и ряд других работников. Госплановские разработки в значительной мере опирались на теорию экономико-географического районирования, которая в начале 1920-х гг. активно разрабатывалась в академических кругах Н.Н. Колосовским и др. На Урале активное участие в разработке и реализации планов по районированию принимали Мухин, Лидеман, Теумин, Кострицо, Долгирев (работники Уралоблликвидкома8), Штернберг, Жилин, Рубинштейн, Медведев (члены административной комиссии9), Саухат, Марков, Образцов (члены секции районирований Уралплана10) и др. Участником и комиссии, и секции являлся Б.В. Дидковский, его резолюции стоят почти на всех документах, касающихся районирования11. В итоге, по мысли разработчиков, укрупненные области и края должны были в основном совпадать с естественно складывающимися экономическими районами; сам же экономический район мыслился как «производственно-территориальная единица, по возможности экономически законченная (но не замкнутая), с максимально развитыми производственными связями внутри нее и со специализацией в общесоюзном масштабе». По представлению теоретиков экономического районирования, его целью является выделение экономических районов, внутреннее хозяйственное единство которых рассматривается как источник экономии общественного труда12, создание адекватных условий для планирования и управления народным хозяйством13. Экономия достигается следующим. Во-первых, посредством использования общих благоприятных условий развиваются эффективные производства, причем реализуются не только чисто отраслевые, но и общерайонные преимущества: одновременное использование территории для промышленности и для сельского хозяйства, использование благоприятного экономико-географического положения района и т. д. Во-вторых, появляется широкая возможность создания общего обслуживающего хозяйства, так называемой производственной и социально-бытовой инфраструктуры: строительная база, транспорт, энергетика, водоснабжение, ремонтная база, складское хозяйство, жилищно-коммунальное хозяйство, сфера услуг и т. п. Дополнительный выигрыш народное хозяйство получает при создании сложного комплекса, т. е. за счет комбинирования и территориального сближения кооперированных производств. Возникает экономия в результате сокращения транспортных перевозок при последовательной переработке сырья и полуфабрикатов, комбинированного использования электрической и тепловой энергии и совмещения графиков потребления предприятий, утилизации различных производственных отходов, а также широкого использования женского труда и т. д.14 Немалую роль в данной теории играет понятие территориально-производственного комплекса (ТПК). ТПК являются основными элементами региональных систем, определенными сгустками производства, инфраструктуры и населения в регионах различного уровня. Вместе с тем они не могут быть отнесены к разновидностям регионов, ибо их границы не совпадают с границами административно-территориального деления страны. Районный комплекс (ТПК) и экономический район — понятия хотя и не тождественные, но однопорядковые. В район входят и такие элементы, не включаемые в комплекс, как неосвоенная территория, неразрабатываемые полезные ископаемые, не занятое в общественном производстве население и т. п.15 В итоге, развитие экономики и государства в целом можно определять путем создания территориально-производственных комплексов (в т. ч. размещения производительных сил) разных уровней с замыкающимися энерго-, производственными, социальными, ресурсными и другими циклами. Комплексы управляются местными органами на основании единого плана и связаны между собой системой дорог и линий электропередач, функционирующих с минимальными потерями. Однако тут же возникает противоречие: экономия создается на основании территориального управления ТПК, но границы распространения ТПК практически никогда не совпадают с основным районом его размещения из-за первичности в ТПК производственного, отраслевого, а значит, внетерриториального содержания. Тем самым планирование ТПК лишь частично отвечает нуждам конкретных регионов. И. Я. Шульгин, который ввел понятие ТПК в экономическую литературу в 1925 г., писал: «…для осуществления требования рентабельности нового вложения капитала понадобилось перейти от проектирования электросиловых установок к проектированию производственных комплексов, обнимающих как электросиловые установки, производящие и распределяющие электрическую энергию, так и предприятия, потребляющие электрическую энергию»16. Эти идеи нашли отражение в плане ГОЭЛРО, который предусматривал районирование, специализацию, комплексность хозяйства районов, приближение сырья к производству, электрификацию центральной части страны. Основная цель плана заключалась в восстановлении в короткие сроки промышленности и ориентации на научно-технический прогресс. В плане были связаны три идеи: 1) электрификация производства на основе местного топлива17, 2) магистрализация транспорта, 3) экономическое районирование. Вся строительная программа ГОЭЛРО опиралась на экономическое районирование, стягиваемое в единое целое транспортной и энергетической сетью18. Предполагаемая ГОЭЛРО система во многом соответствовала еще не сформировавшейся тогда теории территориально-производственных комплексов. Но в плане электрификации заложены сразу две возможные тенденции: первая – превращение экономических районов в самостоятельные сильные единицы; вторая – установление жесткой связи между ними путем создания сетей электропередач, что делало бы их подконтрольными. Таким образом, в обеих теориях есть элементы, способствующие как становлению сильного региона, так и превращению территории в часть отраслевой вертикальной структуры. При районировании Урала сначала возобладала первая тенденция, усиленная развитием НЭПа и территориальной, а не отраслевой системой управления промышленностью. В сочетании с единой Уралобластью это могло дать мощный стимул для развития региона. Административно-территориальное деление Урала должно было измениться в рамках этой концепции таким образом, что создавалась крупная область, включающая весь Уральский регион, единый в экономическом, географическом, историческом смыслах, со столицей в Екатеринбурге, с максимально удобной системой управления, основанной на территориальном, а не отраслевом принципе, построенной по трем уровням: область – округ – район (а также сельсовет), т. е. рационально выверенное, просчитанное административно-территориальное деление. Приступили к административно-территориальной реформе на Урале в 1920 г. Начиная с февраля 1920 г. создавались комиссии по организации промышленного Урала для разработки основных принципов, по определению внешних и внутренних границ области. К марту 1921 г. была закончена эта предварительная работа; далее шла доработка проектов районирования Урала как в центре, так и на местах, которая длилась до июля 1922 г., когда к решению вопроса подключился УралЭКОСО. К январю 1923 г. подготовительный период районирования был завершен19. Началом практического осуществления районирования на Урале можно считать апрель 1923 г. (25 апреля 1923 г. съезд РКП(б) принял решение «О районировании»)20. В июне – июле 1923 г. на сессиях губисполкомов области |
Добавить документ в свой блог или на сайт
Похожие:
 | Административно-правовые нормы и отношения. Система и источники административного права. Административно-материальное и административно-процессуальное... | | Территориальная программа госгарантий включает в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования (далее Территориальная... |
| Российской Федерации» и на основании постановления территориальной избирательной комиссии Верхнебуреинского района от 30 января 2013... | | Курс «Территориальная организация населения» является обязательной дисциплиной для студентов, обучающихся по специальности «Государственное... |
| Амурского района от 29 января 2013 года №23/263-6 «Об утверждении количественного состава участковых избирательных комиссий, образованных... |  | Территориальная плотность и организация экономической жизни, инфраструктурная освоенность территории и ее инновационность в немалой... |
| Административно-территориальное деление, депутатский корпус Количество советов 7, в них депутатов 168, в том числе | | В целях модернизации системы общего образования на территории городского округа закрытого административно-территориального образования... |
| Задание Создание карты «Территориальная структура хозяйства Северного экономического района» | | Экономические и гуманитарные связи Республики Бурятия в силу географического положения развиваются в основном с административно-территориальными... |