3.2. Разделение Стабилизационного фонда на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния
В бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике в 2008-2010 годах» было отмечено о снижении необходимости стерилизации избыточного денежного предложения. В этом же послании Президент РФ указал на необходимость разделить Стабилизационный фонд на два самостоятельных фонда.
Так, в соответствии с Федеральным законом от 26.04.2007 №63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» Стабилизационный фонд прекратил функционирование, однако его средства стали источниками формирования двух новых фондов: Резервного фонда и Фонда национального.
Средства были распределены следующим образом62:
Рис. 12. Объем средств Стабилазционного фонда РФ, перечисленный в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния, млрд. руб.
Важно отметить, что приоритетной задачей Стабилизационного фонда было снижение зависимости доходной части бюджета от мировых цен на сырье. Разделение Стабилизационного фонда на два фонда имело целью обеспечения долгосрочной сбалансированности федерального бюджета путем обеспечения устойчивости бюджетных расходов независимо от мировых цен на сырьевые товары63. При этом Резервный фонд относится к фондам стабилизационного типа (т.е. фонд продолжил функции Стабилизационного фонда), а Фонд национального благосостояния – к фондам будущих поколений (изначально фонд назывался Фонд будущих поколений). Исследователь А.Н. Сухарев отмечает, что «в России создание фондов двух типов с позиции выполняемых функций является избыточным», поскольку, по мнению исследователя, Фонд национального благосостояния может выполнять стабилизационные функции, принадлежащие, по сути, Резервному фонду64. Тем не менее, учреждение новых фондов стало началом функционирования нового механизма государственных сбережений, а также означало закрепление за каждым из них конкретных целей и задач.
Согласно Бюджетному кодексу, Резервный фонд – это «часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) федерального бюджета»65. Здесь важно отметить, что данное определение Резервного фонда начало действовать с 1 января 2013 года в связи принятием Федерального закона от 25.12.2012 №268-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета», в сущности вводившего новые бюджетные правила использования нефтегазовых доходов. Прежде Резервный фонд представлял собой «часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях осуществления нефтегазового трансферта в случае недостаточности нефтегазовых доходов для финансового обеспечения указанного трансферта»66. Посредством нефтегазового трансферта осуществлялось финансирование ненефтегазового дефицита бюджета, представляющего собой разницу между доходами без учета нефтегазовых доходов и доходов от управления фондами и общими расходами федерального бюджета в рассматриваемом финансовом году.
Как было отмечено выше, Резервный фонд продолжил роль Стабилизационного фонда. Отличием является тот факт, что в Резервный фонд зачисляются также часть доходов от добычи и экспорта газа.
Максимальный размер Резервного фонда равен 7% (до 2013 года – 10%) прогнозируемого на соответствующий финансовый год валового внутреннего продукта (ВВП). Источниками формирования Резервного фонда являются:
- дополнительные нефтегазовые доходы федерального бюджета, если накопленные средства фонда меньше 7% прогнозируемого ВВП;
- доходы от управления фондом (до 01.02.2016 данные доходы предназначены на финансирование расходов федерального бюджета67).
Нефтегазовые доходы, планируемые к зачислению в Резервный фонд, определяются федеральными законами о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период в порядке, предусмотренном Бюджетным кодексом РФ.
Фонд национального благосостояния – это «часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также для обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации»68. К источникам формирования Фонда национального благосостояния относятся:
- дополнительные доходы федерального бюджета в случае достижения Резервным фондом 7% прогнозируемого ВВП;
- доходы от управления средствами фонда (до 01.02.2016 данные доходы предназначены на финансирование расходов федерального бюджета69).
За время существования фондов в них накопились огромные средства. Ниже представлена динамика совокупных объемов средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния70.
Рис. 13. Совокупный объем средств Резервного фонда по состояию на 1 марта каждого года, млрд. руб.
Рис. 14. Совокупный объем средств Фонда национального благосостояния по состояию на 1 марта каждого года, млрд. руб.
Резервный фонд по своей экономической сущности является фондом стабилизационного типа, первостепенная цель которого – обеспечение сбалансированности федерального бюджета. Фонд национального благосостояния является фондом сберегательного типа, цель создания которого – накопление средств для будущих поколений а также обеспечение сбалансированности пенсионной системы России. Аккумулирование средств в суверенных фондах, в сущности, является механизмом раздельного планирования и использования нефтегазовых доходов федерального бюджета. Данный механизм нацелен на достижение «ненефтегазового баланса» федерального бюджета, который в долгосрочной перспективе обеспечит стабильность расходов государства вне зависимости от мировых цен на энергоносители. Анализ ненефтегазового дефицита федерального бюджета будет приведен в третьей части настоящей главы.
На сайте Федерального казначейства имеются данные об использовании нефтегазовых доходов в 2009 году. Так, использование нефтегазовых доходов имело следующую структуру71:
Рис. 15. Использование нефтегазовых доходов федерального бюджета в 2009 году, млрд. руб.
Из приведенной диаграммы следует, что в 2009 году в Резервный фонд поступило 16,2% нефтегазовых доходов, в то время как на финансирование ненефтегазового дефицита федерального бюджета было использовано 83,8% нефтегазовых доходов, в Фонд национального благосостояния нефтегазовые доходы не поступили. Ввиду разразившегося финансового кризиса в 2008-2009 годах, в результате которого резко сократились доходы бюджета, концепция ненефтегазового баланса была приостановлена72, и в 2010-2012 годах операции в части учета нефтегазовых доходов федерального бюджета Федеральным казначейством не осуществлялись в связи с изменениями, внесенными в Бюджетный кодекс73.
|
