1.3. Принципы формирования резервных фондов различных стран и их использование
Многим странам с сырьевой экономикой удалось достичь позитивных результатов развития экономики, избежав негативного воздействия волатильности цен на сырьевом рынке благодаря эффективной бюджетной политике, в том числе при формировании и использовании резервных фондов.
Однако мировой опыт создания фондов сравнительно небольшой. Количество стран, в которых учреждались стабилизационные фонды, чуть больше 15. В некоторых странах Африки и странах, входящих в Организацию стран-экспортеров нефти (ОПЕК), политика управления стабилизационными фондами отличается от принципов бюджетного устройства развитых стран. Как правило, информация о средствах фондов этих стран является закрытой.
Впервые фонды невозобновляемых ресурсов были созданы в странах Персидского залива, в Чили и в штате Аляска (США).
А.Л. Кудрин выделил 3 принципа формирования и использования средств суверенных фондов14:
1. Принцип постоянного потребления. Согласно данному принципу осуществляется постоянный (по отношению к ВВП) трансферт в бюджет. При этом предусмотрено расходование только постоянного дохода от сырьевого сектора. Данный принцип применяет Казахстан и Россия (в 2008-2012 годах).
2. Принцип полного сбережения означает, что ненефтяной дефицит меньше или равен (но не выше) реального дохода от накоплений сырьевого сектора. Все сырьевые доходы сберегаются. Примером реализации данного принципа выступает Норвегия.
3. Принцип средней цены подразумевает определение средней (базовой) цены на экспортный товар в долгосрочном периоде и зачисление всех доходов от сырьевого сектора, когда цена на данный вид сырья выше средней. Расходуются накопленные средства в период, когда цены ниже базовой. Принцип средней цены лежит в основе функционирования фондов в Чили, Венесуэле, Омане, России (в 2004-2007 годах и с 2013 года).
А.Л. Кудрин также отмечает, что «основными источниками формирования фондов невозобновляемых ресурсов являются: перечисления части доходов государственных добывающих компаний, бюджетные остатки по результатам финансового года, фиксированная доля бюджетных доходов, доходы от управления активами фонда»15.
Анализ международной практики учреждения резервных фондов показал различные способы формирования фондов, а также выявил, что средства фонда нередко используются вопреки заявленным целям. В приложении 1 приведена таблица16, в которой показаны принципы формирования резервных фондов и возможности использования их средств в странах, зависимых от сырьевых доходов. Важной характеристикой резервных фондов является индекс прозрачности. Данный индекс был разработан Карлом Линабургом и Михаэлем Мадуэлем в Институте суверенных фондов благосостояния. Он ранжирует суверенные фонды различных стран по степени прозрачности их деятельности. Так при оценке индекса учитываются 10 критериев, каждый из которых оценивается в 1 балл17:
- имеются исторические данные о фонде, включающие причины создания, источники дохода и форму собственности и управления;
- фонд ежегодно обновляет данные о результатах независимых аудиторских проверок;
- имеется информация об средствах фонда, размещенных в акции компаний, а также географическое размещение активов;
- фонд размещает информацию о рыночной стоимости портфеля, доходах и расходах на управление;
- фонд руководствуется директивами, базовыми принципами в отношении этических стандартов, инвестиционной политики и пр.
- стратегия и цели фонда четко сформулированы;
- в случае необходимости фонд обеспечивает второстепенной информацией и контактными данными;
- в случае необходимости фонд предоставляет информацию о топ-менеджменте фонда;
- фонд оперирует собственным веб-сайтом;
- имеются контактные данные (телефон, факс) и данные о местоположении фонда.
Деятельность фонда считается прозрачной, если индекс прозрачности больше 8.
Обзор опыта создания и функционирования резервных фондов в различных странах позволяет сделать вывод, что благодаря данному механизму стабилизации страны смогли накопить большие средства, доступные в период экономического спада. Положительные результаты деятельности фондов наблюдались в странах, где помимо создания фондов проводилась политика ограничения расходов бюджета (например, экономический принцип постоянного потребления), либо вводились «бюджетные правила» (например, ограничение размера дефицита бюджета, регулирование размера государственного долга).
В случае если правила формирования или расходования фондов изменялись, эффективность их функционирования значительно снижалась. Ярким примером является Фонд общих резервов Кувейта: правила его использования не были определены при учреждении, привело к ситуации, когда средствами фонда финансировались любые государственные расходы. Данная политика может быть расценена как неэффективное расходование средств резервного фонда18.
Страны, которые при создании фондов увеличили расходы, столкнулись с ухудшением экономической ситуации, поскольку не смогли в дальнейшем профинансировать увеличенный объем расходов. Кувейт, Венесуэла, Нигерия – классические примеры стран, нарушивших принцип лимитирования расходов - средства фондов использовались для финансирования всех видов расходов.
Тем не менее, все же имеется опыт успешного функционирования резервных фондов, в которых использование средств соответствует заявленным целям. К ним относятся Норвежский государственный пенсионный фонд глобальный, фонды штата Аляска: Постоянный фонд и Конституционный бюджетный резервный фонд. Опыт функционирования данных фондов будет представлен далее.
|
