Илинбаева Екатерина Александровна,
экономист, аспирант, Институт экономики УрО РАН
ФОРМИРОВАНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО РАЗДЕЛА СТРАТЕГИИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ РОССИИ
Статья подготовлена при финансовой поддержке интеграционного проекта № 12-И-7-2017 «Инструменты и механизмы реализации социально-экономической политики северных территорий»
Недооценка роли влияния экологического фактора на развитие регионов неизбежно приводит к огромным социальным и экономическим потерям для страны в целом. Актуальность решения этой проблемы обусловлена, с одной стороны, ее важностью, с другой – сложностью.
Акценты в изложении методологии учета экологического фактора с позиции различных теорий и концепций регионального развития при прогнозировании регионального развития смещены к обеспечению устойчивости социально-экономических систем, эколого-экономической безопасности, экономической оценке ущерба и иных аспектов. Во многих существующих традиционных подходах экологическое воздействие оценивается на отдельные компоненты региона, такие как: качество жизни, безопасность, ущерб, что в целом не позволяет делать обоснованные выводы о параметрах регионального развития. Актуальность решения этой проблемы обусловлена, с одной стороны, ее важностью, с другой – сложностью, так как не позволяют судить о комплексной оценке экологического фактора на параметры социально-экономического развития региона. Так как «экономическое развитие сегодня – это не столько количественный рост, сколько качественные изменения»1, экологически сбалансированное социально-экономическое развитие регионов представляется как совокупность процессов, направленных на гармоничное развитие производства, социально-трудовой сферы, жизнедеятельности населения и окружающей среды. Данное обстоятельство представляется возможным лишь при системном подходе к разработке стратегий социально-экономического развития субъектов РФ.
Проведенное авторами исследование дает возможность предположить, что улучшение экологической ситуации в регионах Российской Федерации для сбалансированности экономического развития возможно за счет широкого распространения экологически ориентированных методов управления – частью которых являются Стратегии социально-экономического развития территорий.
Инструментом реализации такого подхода должно стать включение в региональные стратегии социально-экономического развития субъектов РФ экологического компонента, направленного на достижение синергии за счет комплексного развития территории.
В рамках данного исследования, для совершенствования практики разработки стратегических документов в будущем, автором поставлена задача обосновывать подход, ориентированный на разработку методического обеспечения по формированию экологической составляющей стратегии социально-экономического развития региона, а также согласования целей и задач экологического развития с общими целями и задачами социально-экономического развития субъектов РФ, что в целом определяет включение экологического компонента в общее содержание Стратегий субъектов РФ.
В соответствие с поставленной задачей, экологический компонент автором рассматривается как структурная составляющая региональной стратегии социально-экономического развития, включающая в себя совокупность междисциплинарных методов учета экологического фактора в стратегиях с позиции: анализа экологических проблем и тенденций регионального развития; обоснования экологических условий регионального развития; определения приоритетных экологических направлений, целей и задач регионального развития; выработанности государственных мер, а также включения экологических параметров в качестве целевых показателей, что в последующем определяет экологическую состоятельность стратегии социально-экономического развития субъекта.
Содержание экологического компонента увязывается с общей структурой стратегии регионального социально-экономического развития, определяемой нормативно-правовыми актами в области стратегического планирования: Федеральный закон от 28.06.2014 N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»2, Приказ Министерства регионального развития РФ от 27 февраля 2007 г. N 14 «Об утверждении Требований к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации»3, Проект Приказа Министерства регионального развития РФ «Об утверждении методических рекомендаций по разработке стратегий социально-экономического развития федеральных округов (макрорегионов)» 4.
В соответствии с положениями законодательных актов, в числе структурных блоков стратегии субъекта выделяются: 1) целеполагания; 2) аналитический; 3) сценарный; 4) прогнозный; 5) мер по реализации Стратегии; 6) результативности стратегии. Рассмотрим каждый блок более подробно.
1. Включение экологического компонента в общую систему целей регионального социально-экономического развития субъекта РФ характеризует блок целеполагания.
Согласно методическим документам по разработке Стратегии социально-экономического развития субъекта стратегическая цель субъекта должна заключаться в достижении определенного «образа будущего».
На наш взгляд, методологический подход к целеполаганию регионального развития основывается на принципах стратегического развития академика Л. Абалкина5, междисциплинарной методологии исследования региона как субъекта целеполагания6, который учитывает, с одной стороны, закономерности целеобразования на основе системного анализа, с другой стороны – специфику региона7.
При выборе стратегической цели развития региона Л.С. Шеховцева предлагает использовать три основных методических подхода:
1) от будущего, желаемого состояния региона, его миссии во внешней среде,
2) от стратегических проблем региона, которые необходимо решить,
3) совмещение первого и второго подхода8.
На наш взгляд, наиболее приемлемым к объекту нашего исследования представляется третий подход, так как при формировании «образа будущего» региона должно быть учтено не только текущее состояние, но тенденции развития анализируемого субъекта.
В соответствии с представленной методологией в параграфе 1.2. на этапе целеполагания должно быть обеспечено достижение равновесия социально-экономической системы, на основе баланса интересов экономических агентов – населения, хозяйствующих субъектов, власти и в целом региона.
Новая модель экологической политики предложена в «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации»9, цель которой определяется как значительное улучшение качества природной среды и экологических условий жизни человека, формирование сбалансированной, экологически ориентированной модели развития экономики, экологически конкурентоспособных производств.
Всего выделяются четыре основных направления экологически сбалансированного социально-экономического развития10:
— экология производства, в основе которого поэтапное сокращение уровней воздействия на окружающую среду всех антропогенных источников. Основными элементами направления должны стать: новая система нормирования допустимого воздействия на окружающую среду, предусматривающая отказ от установления индивидуальных разрешений по каждому предприятию; установление нормативов и планов поэтапного снижения загрязнения до уровней, соответствующих наилучшим экологически безопасным мировым технологиям; создание развитой индустрии по утилизации отходов и расширение использования альтернативных возобновляемых источников энергии; сдерживание объемов антропогенной эмиссии парниковых газов. Целевым ориентиром является снижение удельных уровней воздействия на окружающую среду в 3–7 раз в зависимости от отрасли;
— экология человека — направление, предусматривающее создание экологически безопасной и комфортной среды проживания населения, мест его работы и отдыха, иной социальной активности. В рамках этого направления планируется установление новых нормативов качества воздуха, воды, почвы и других важных экологических характеристик, соответствующих как минимум безопасному уровню воздействия этих сред на здоровье человека; императивных нормативов допустимой антропогенной нагрузки, осуществление которой обеспечивает непревышение нормативов качества природной среды. Тем самым будут установлены количественные и качественные ориентиры для разработки местных экологических программ и поэтапного снижения негативного воздействия от экономической деятельности.
Данное направление включает в себя ликвидацию накопленного загрязнения, восстановление эродированных, захламленных территорий, обеспечение эффективной санитарии, управление бытовыми отходами, пропаганду здорового образа жизни.
Целевыми показателями реализации этого направления к 2020 г. являются:
сокращение числа городов с высоким и очень высоким уровнем загрязнения не менее чем в 5 раз; сокращение количества жителей, проживающих в неблагоприятных экологических условиях, не менее чем в 4 раза. К 2020 г. необходимо полностью решить проблему восстановления безопасной среды обитания в регионах экологического кризиса, где проживают около 1 млн. жителей страны;
— экологический бизнес включает создание эффективного экологического сектора экономики. Этот сектор может включить в себя конкурентоспособный бизнес в области общего и специализированного машиностроения, бизнес-девелопмента, экологического консалтинга, развития рынка квот на выбросы. Роль государства состоит в формировании правил осуществления экологического аудита, требований к разработке технологий, создании условий для широкого внедрения экологического менеджмента, повышения информационной открытости промышленных предприятий об их воздействии на окружающую среду и предпринимаемых мерах по снижению негативного воздействия, организации мониторинга динамики экологических показателей экономики.
Целевыми показателями прогресса этого направления являются рост рынка экологического девелопмента, товаров и услуг в 5 раз и увеличение занятости с 30 до 300 тысяч рабочих мест.
— экология природной среды — направление, предусматривающее сохранение и защиту природной среды. Основу действий в этом направлении будут составлять новые методы территориального планирования, землепользования и застройки, учитывающие экологические ограничения.
Целевыми показателями реализации направления должны стать сокращение региональных различий в сети особо охраняемых природных территорий, повышение биопродуктивности природных систем до безопасных уровней, восстановление видового разнообразия.
Данные направления являются основополагающими при разработке блока целеполагания.
2. Проведение комплексного анализа социально-экономического развития субъекта РФ, в ходе которого должна быть выявлена оценка: экологического императива в экономике и социальной жизни общества соответствующего региона, федерального округа и в целом Российской Федерации; основных социально-экономических показателей с экологическим выявлением существующих тенденций за последние 3-5 лет, для соответствующего анализа динамики изменений в социально-экономической сфере исследуемого объекта для дальнейшей выработки мер государственного регулирования в отношении данных изменений; уровень конкурентоспособности субъекта РФ по сравнению с другими регионами соответствующего федерального округа и РФ в целом – характеризует аналитический блок стратегии. Включенность данной оценки в аналитическую часть представляется необходимым в связи с тем, что показатель конкурентоспособности региона чаще всего является фактором, обуславливающим снижение уровня экологичности хозяйственной деятельности соответствующего экономического агента.
3. Основные варианты долгосрочного социально-экономического развития, как Российской Федерации, так и его субъектов, определяются степенью реализации целого ряда ключевых факторов, в том числе интенсивностью инновационного обновления обрабатывающих производств и динамикой производительности труда; динамикой развития транспортной и энергетической инфраструктуры, а также интенсивностью повышения качества человеческого капитала11.
В зависимости от степени реализации этих и других факторов выделяются три качественно отличных сценария социально-экономического развития в долгосрочной перспективе — инерционного, энергосырьевого и инновационного развития.
Сценарий инерционного развития характеризуется сохранением доминирования энергосырьевого комплекса в экономике при резком замедлении роста добычи и экспорта углеводородов и отставании в развитии транспортной и энергетической инфраструктуры. Среднегодовые темпы роста ВВП в 2011–2020 гг. не превысят 4%.
Сценарий энергосырьевого развития опирается на наиболее полное использование конкурентных преимуществ в энергетическом секторе, устойчивое наращивание экспорта сырья и повышение глубины его переработки, модернизацию транспортной инфраструктуры. Экономика может развиваться с темпом 5–6% в год.
Сценарий инновационного развития, наряду с использованием конкурентных преимуществ в энергосырьевом секторе, предполагает прорыв в повышении эффективности человеческого капитала и развитии высоко- и среднетехнологичных производств. Российская экономика выходит на траекторию устойчивого роста с темпом около 6,5% в год.
Для экономической политики именно инновационный сценарий выступает в качестве целевого, так как системное решение поставленных задач состоит в переходе российской экономики от экспортно-сырьевого к инновационному социально-ориентированному типу развития. Это позволит резко расширить конкурентный потенциал российской экономики за счет наращивания ее сравнительных преимуществ в науке, образовании и высоких технологиях и на этой основе задействовать новые источники экономического роста и повышения благосостояния. Переход на инновационный путь развития предполагает существенное изменение в механизмах и структуре экономического роста. Его основным источником должен стать НТП12.
Инновационный социально ориентированный тип роста имеет ряд качественных и количественных характеристик.
Во-первых, он опирается на модернизацию традиционных секторов российской экономики (нефтегазового, сырьевого, аграрного и транспортного), опережающее развитие высоких переделов, которые вплоть до 2020 г. остаются ведущими секторами производства ВВП.
Во-вторых, превращение инноваций в ведущий фактор экономического роста всех секторах экономики, повышение производительности труда в ведущих секторах, определяющих национальную конкурентоспособность, в 3–5 раз и снижение энергоемкости в среднем в 1,6–1,8 раза.
В-третьих, формирование новой экономики — экономики знаний и высоких технологий, которая становится одним из ведущих секторов национальной экономики, конкурентоспособной на мировом уровне и 2020 г. по своему вкладу в ВВП должна быть сравнима с нефтегазовым и сырьевым секторами.
Инновационность, свойственная многим видам деятельности, активно реализуется и в энергетическом комплексе, и в сырьевых отраслях. В настоящее время они выступают в качестве основных локомотивов НИОКР в России.
Следует отметить, что инновационный сценарий — это экологический сценарий. Он характеризуется значительным усилением требований к экологичности экономического развития. В соответствии с требованиями Киотского протокола и ожидаемыми параметрами рамочного соглашения по снижению антропогенной эмиссии парниковых газов после 2012 г., выбросы парниковых газов в России в 2008–2012 гг. не должны превысить уровень 1990 г., и к 2050 г. возможен ориентир на уменьшение выбросов на 30–50% от уровня 1990 года. В то же время ужесточение экологических требований может значительно видоизменить параметры экономического развития в рамках инновационного сценария.
Вместе с тем экологизация производства создает новые окна возможностей для развития экономики. Прежде всего, это касается создания современной индустрии переработки отходов, новых возможностей в развитии сельского хозяйства (биотопливо) и углерододепонирующих насаждений («лесов Киото»).
Таким образом, экологизация экономики является не только особым направлением деятельности бизнеса и экономической политики, но и общей характеристикой инновационного развития экономики, тесно связанной с повышением эффективности ресурсопотребления. В результате повышения технологической и экологической эффективности экономики к 2020 г. предполагается снижение уровня «экологического воздействия» в 2–2,5 раза, что позволит выйти на современные показатели сбережения природы развитых европейских стран. При этом уровень экологических издержек (затрат на снижение вредных выбросов, утилизацию отходов и восстановление природной среды) может возрасти до 1–1,5% ВВП в 2020 г.
4. Прогнозный блок характеризуется включением прогнозных оценок динамики экологического развития территорий и включается в модуль, как отраслевых прогнозов, так и социальных аспектов регионального развития.
5. Блок «Комплекс мер» предусматривает необходимость разработки экологических программ по выявлению и реабилитации зон и центров экологической опасности.
6. Общую систему целевых индикаторов реализации стратегии следует дополнить экологическими показателями, характеризующими развитие субъектов РФ на основе комплексной оценки вклада экологического фактора в экономику и социальную сферу субъекта РФ.
Данное положение отражает уровень результативности реализации стратегии. Результат, в нашем исследовании, имеет качественную характеристику, представляемую как достижение целей и задач, выработанных мер, направленных на экологически сбалансированное социально-экономическое развитие региона при использовании методов учета экологического фактора, в условиях выработанных организационных, нормативно-правовых и иных ресурсов, направленных на реализацию стратегии. Соответственно, подход к разработке целевых индикаторов стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации опирается на следующие положения:
охрана окружающей среды и рациональное природопользование должны быть включены в приоритетные задачи органов исполнительной власти субъектов Федерации и отражены в основополагающих плановых и прогнозных документах развития регионов;
экологические показатели и индикаторы - обеспечивать достоверность данных об уровне социально-экономического развития конкретного региона и направлениях использования природных ресурсов; увязываться со стратегией развития России, концепцией региональной политики, в том числе с федеральными целевыми программами и отражаться в нормативно-правовой базе развития регионов; обеспечивать сопоставимость данных, полученных в динамике (за различные периоды времени) по различным субъектам Федерации между регионами с учетом трансрегиональных переносов выбросов и сбросов вредных веществ в окружающую среду; а также соответствовать международным стандартам и требованиям.
Далее разработанные предложения, рекомендации, прогнозные оценки и сценарные условия развития субъекта РФ увязываются с другими блоками стратегии, агрегируются в соответствующие структуры стратегии, формируя в целом экологический раздел стратегии социально-экономического развития субъекта РФ.
Содержание Экологического блока определяется характеристикой следующих ключевых положений в структуре Общей стратегии, определенной требованиями Министерства регионального развития РФ от 27 февраля 2007 г. N 14 к разработке стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации:
Включение экологического раздела в стратегии социально-экономического развития регионов обусловлено обеспечением баланса между получением сиюминутной экономической выгоды и достижением долговременных целей инновационного развития согласно положениям Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, который базируется на стратегии обеспечения экономического лидерства России в XXI веке и, как результат, в формировании нового образа — страны привлекательной для жизни. Основными характеристиками и, соответственно, поставленными задачами являются кратный рост среднедушевого ВВП, значительный рост средней продолжительности жизни (до 72–75 лет), кратное увеличение доли среднего класса, комфортные условия проживания подавляющего большинства граждан страны, включая социальный климат, личную безопасность, доступное комфортное жилье, развитую систему общественных услуг и благоприятную экологию13.
Таким образом, одной из важнейших задач данного методического раздела, является гармонизация отношений экономических субъектов. Разработка экологического раздела должна способствовать уменьшению уровня конфликтности, объективно возникающих между противоречивыми интересами хозяйствующих субъектов с выработкой объективных мер государственного регулирования социально-экономических отношений.
|
