Книга рассчитана на политологов, юристов и всех интересующихся проблемами современного федерализма






НазваниеКнига рассчитана на политологов, юристов и всех интересующихся проблемами современного федерализма
страница14/29
Дата публикации17.06.2015
Размер4.41 Mb.
ТипКнига
e.120-bal.ru > География > Книга
1   ...   10   11   12   13   14   15   16   17   ...   29
М.Ф.) прав, так и всех других прав, которыми настоящая Конституция наделяет Правительство Соединенных Штатов, его департаменты или должностных лиц”.

Например, Конституция США говорит о праве Конгресса че­канить монету, но ни словом не упоминает о бумажных деньгах. Понятно, что введение их в обращение было квалифицировано как “подразумеваемое право” федеральной власти.

В теоретическом плане здесь, как считает Джозеф Циммерман, “ключевой вопрос заключается в том, является ли делегирован­ное полномочие достаточно широко охватывающим, чтобы вклю­чить осуществление полномочия, которое подразумевается выте­кающим из него” (33). Однако, разумеется, в практическом плане использование понятия подразумеваемых прав объективно созда­ет почву для весьма широких и вольных толкований и даже про­извола. В случае споров по поводу того или иного подразумеваемо­го права решающая роль в толковании принадлежит судам. Но они, как свидетельствует история американского федерализма, чаще всего вставали на сторону федерального центра. В свое время в советской литературе отмечалось, что с помощью доктрины подразумеваемых полномочий Конгресс США “учредил в стране федеральные банки и оградил интересы их местных отделений от

конкуренции со стороны банков штатов; ввел в обращение бумажные денежные знаки единого образца; установил единый порядок пересылки почтовых отправлений, широко использует пра­во расследования и т.п.” (34).

В ФРГ федеральная власть осуществляет предусмотренные Конституцией три вида полномочий: исключительные (ст. ст. 71 и 73), конкурентные (ст. ст. 72, 74, 74а) и полномочия по изданию рамочных законов (ст. 75). Интересны в этой классификации именно последние полномочия, которые не выделяются в конституциях других федеративных государств. Разработка и принятие рамочных законов позволяют федеральному правительству определять глав­ные направления правотворческой деятельности по реализации определенной политики, в рамках которых обязана действовать законодательная власть земель.

Рамочное законодательство касается правового положения лиц, находящихся на государственной службе земель, общин и других корпораций публичного права; общего положения печати и кино; охоты, охраны природы и заботы о ландшафтах; распределения земли, пространственной организации и водных ресурсов; регист­рации населения и выдачи удостоверений личности.

Особенно велики законодательные полномочия федеральной власти. По Конституции ФРГ на долю законодательной деятельности земель остается немногое. По свидетельству американского исследователя немецкой конституции, “есть очень немного вопросов, которые не могут быть предметом федерального законодательства в Федеративной Республике; большинство из них касает­ся образования и других вопросов культуры, здравоохранения, безопасности и организации земельного и местного управления” (35).

Как показывает опыт зарубежных федераций, к исключитель­ному ведению федеральных органов власти обычно относятся вопросы внешней безопасности и обороны страны, внешней полити­ки, денежного обращения, валютного и таможенного регулирова­ния, гражданства и иммиграции, развития транспорта и комму­никаций и некоторые другие (36). Все остальное относится либо к предметам совместного ведения либо к исключительному веде­нию субъекта федерации.

В американской политической науке была выдвинута плодотворная идея о критериях, определяющих необходимость вмешательства

федеративного центра в решение конкретных управлен­ческих задач. Такое вмешательство и, соответственно, установле­ние юрисдикции федерального центра становится обязательным, когда: а) природа проблемы требует решения, выходящего за преде­лы компетенции отдельного штата; б) возникает необходимость в единых для всей страны стандартах; в) невмешательство центра вызвало бы “деструктивную конкуренцию” между штатами; г) распределение строго в соответствии с границами штатов су­щественно для разрешения локальных проблем (37).

Так, в целях борьбы с преступностью, этим общенациональ­ным американским бедствием, федеральная власть США приняла в 1993 г. закон о предупреждении насилия, совершаемого с приме­нением огнестрельного оружия (“Брэди Акт”). Закон расширил контингент лиц, которым запрещается продажа оружия, изменил процедуру продажи-покупки оружия (было введено требование заполнения специальной анкеты с фотографией, установлен 5-дневный срок ожидания, а также проверка покупателя по об­щенациональной информационной сети). Естественно, все это вы­ходило за пределы компетенции и возможностей отдельного шта­та, требовало вмешательства федерального центра и сотрудниче­ства штатов.

В любой федерации права федеральной власти и осуществление их подкрепляются определенными гарантиями. Среди них можно выделить формальные и неформальные, институциональные и неинституциональные гарантии, но их набор и соотношения меж­ду ними неодинаковы в разных федерациях. В Швейцарии, напри­мер, принудительные меры, которые могут быть применены Фе­деральным собранием в целях защиты и реализации прав феде­ральных властей, включают “оказание федеральными властями финансового давления на кантоны (отказ от выплаты кантону его доли в союзных доходах, компенсаций и субсидий); исполнение органами федерации союзных законов и постановлений без учас­тия кантональных властей и за счет средств кантона, если кантон не выполняет союзные законы и постановления; отмену канто­нальных актов, если они не противоречат союзному праву; пере­дачу функций управления в кантоне в руки федерального комис­сара; принуждение вооруженной силой” (38).

В принципе наиболее распространенными институциональны­ми гарантиями прав федерации являются обращения в Конституционный

(Верховный) Суд о признании ничтожными принята субъектами федерации актов, выходящих за пределы их компе­тенции и посягающих на права федерации; привлечение к ответственности должностных лиц государственных органов субъектов федерации в случае невыполнения ими решений Конституцион­ного Суда. К неинституциональным, как правило, относятся раз­личные меры неформального давления на власти субъектов феде­рации — экономические, финансовые, политические.

Реализуя свои полномочия в сфере предметов исключительно­го ведения, а также в сфере совместной или конкурентной ком­петенции федеральных органов государственной власти и органов
государственной власти субъектов федерации, федеральный центр
выполняет интегративную функцию. Она осуществляется в виде
принятия федеральных законов и других нормативных актов, обязательных для исполнения всеми на территории федеративного
государства, а также в результате разработки и воплощения в
жизнь общефедеральных программ. Эта интегративная функций
присуща именно федеративному центру потому, что последний
разрешает вопросы, которые относятся к его исключительной компетенции, касаются всех субъектов федерации и решение которых
непосильно для отдельною члена федерации. Как утверждает один
из исследователей американского федерализма, “хотя значительная часть политики развития может осуществляться на уровне
штатов и на местном уровне, часть ее должна тем не менее осуществляться в общенациональном масштабе и, следовательно, может эффективно реализовываться только национальным правительством” (39). Это относится, например, к введению единых
санитарных норм в пищевой промышленности, общенациональных стандартов в дорожном регулировании и т.п.

Наряду с предметами ведения, относящимися к исключитель­ной компетенции федеральных органов власти, в федеративных государствах выделяются также предметы совместного ведения и совместной или конкурентной компетенции. Делается это, прав­да, не всегда. Например, в Конституции США нет статьи, кото­рая закрепляла бы предметы совместного ведения, хотя факти­чески есть много сфер общественной жизни, управлять которыми невозможно только силами федерального центра или субъектов федерации. Согласно доктринальному толкованию, “делегирова­ние национальной конституцией специфических полномочий Конгрессу

не обязательно препятствует штатам осуществлять те же самые полномочия, так как не все полномочия, делегированные Конгрессу, являются исключительными по своей природе. Эти конкурентные полномочия включают взимание налогов, заим­ствование денежных средств, создание судов и строительство ма­гистральных дорог” (40).

В конституциях многих других федеративных государств сфера совместной компетенции выделяется особо. Так, в Конституции Российской Федерации вопросы, находящиеся в совместном ве­дении Российской Федерации и ее субъектов, обозначены в ст. 72. О степени важности сферы совместного ведения российского фе­дерального центра и в то же время об его недостаточной правовой регламентации свидетельствует, например, тот факт, что с мая 1990 г. по апрель 1996 г. из принятых в Российской Федерации более 700 законов около 150 касались данной сферы (41).

В Конституции Российской Федерации, на первый взгляд, да­ется исчерпывающий перечень вопросов, относящихся к предме­там совместного ведения. Однако в действительности в ней обо­значены далеко не все вопросы, которые следовало бы перечис­лить среди предметов совместного ведения российского федераль­ного центра и субъектов федерации (42).

В Основном Законе ФРГ в ст. 74 также определяются сферы (всего их 28), на которые распространяется “конкурирующая законодательная компетенция”. В отдельную статью выделяется пе­речень предметов совместного ведения и в конституциях других федеративных государств.

Этот перечень, естественно, не одинаков в разных странах. В отечественной литературе, посвященной зарубежным федерациям, указывалось, в частности, что к предметам совместного ведения в различных федеративных государствах относятся: гражданское пра­во, уголовное право, судоустройство и судопроизводство; соци­альное обеспечение; налоги; земельное право; трудовое право и зашита прав рабочих и служащих; электроэнергетика; промыш­ленность, ремесла, кустарная промышленность; торговля; банковс­кое и биржевое дело; транспорт, за исключением федерального, и пути сообщения, кроме федеральных путей; защита растений и жи­вотных; образование; культура, искусство, национальные памятники; презрение бедных; демографическая политика; здравоохранение; ох­рана окружающей среды (43). Но даже этот перечень не полный.

Однако главное при рассмотрении данного вопроса — это по­нимание того, что имеется в виду под совместным ведением и что такое конкурентная компетенция. Сразу же следует подчеркнуть необходимость различать два вида совместного ведения. Тот, ко­торый закреплен в Конституции Российской Федерации, дей­ствительно является выражением в полном смысле слова совмест­ной деятельности федерального центра и субъектов федерации. И это все-таки несомненное достижение российского федерализма, несмотря на “невыдержанность концепции “предметов ведения” и юридического стиля” (44).

В данном случае вопросы, составляющие предмет совместного ведения, не могут решаться в одностороннем порядке только федеральным центром или только субъектами федерации. Это воп­росы, входящие в компетенцию обеих сторон — и федерального центра, и субъектов федерации, и решаются они именно совмес­тно, по согласованию. Как справедливо отмечалось в нашей лите­ратуре, “введение на конституционном уровне понятия и перечня предметов “совместного ведения” обязывает юридически гаран­тировать реализацию данного института, требует более высокого уровня организации федеративных связей. Механизм разделения и реализации власти на этом уровне — не только конституционно фиксированное размежевание. Речь идет об особой системе влас­ти, основанной на отношениях партнерства (сотрудничества и со­лидарной ответственности), при которой должна быть не только четко разграничена компетенция между носителями власти, но и созданы развитые организационные структуры кооперации, ясно прописаны меры и механизмы ответственности. Именно эта мо­дель в большей мере адекватна природе федеративных отноше­ний” (45).

К сожалению, “зачастую принимаемые федеральные законы не учитывают проблематику совместного ведения и в решении тех или иных вопросов исходят из стереотипов унитарного государ­ства” (46). На практике достаточно много случаев, когда российс­кая федеральная власть решает некоторые вопросы совместного ведения в одностороннем порядке. Так, регулирование рекламной деятельности, по мнению некоторых авторов, должно относиться к совместному ведению, так как она затрагивает региональные и местные интересы. Но, согласно федеральному закону “О рекла­ме”, законодательство Российской Федерации о рекламе состоит

из названного закона и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов. Государственный контроль в области рекла­мы осуществляет федеральный антимонопольный орган. “Следуя логике данных положений, исключается правовое регулирование и государственный контроль субъектов федерации. Однако это невозможно уже только по одной той причине, что 60 процентов от суммы штрафов, уплаченной рекламодателем или рекламораспространителем в соответствии с названным федеральным законом, зачисляется в бюджет субъекта Российской Федерации, на территории которого зарегистрировано юридическое лицо или индивидуальный предприниматель... Следовательно, необходимы региональные нормы, предусматривающие порядок сбора средств и контроля за их перечислением” (47). Подобные случаи не соот­ветствуют Конституции Российской Федерации, что и составляет почву для правовой борьбы с ними.

Очевидно, можно предложить несколько вариантов объеди­ненного участия федерального центра и субъектов федерации в реализации предметов совместного ведения. Идеальной моделью стала бы совместная разработка федеральным центром и субъекта­ми федерации законодательства по вопросам, относящимся к та­кому ведению, а также издание федеральным органом власти со­ответствующего законодательного акта.

Другой возможный вариант — разработка и принятие по пред­метам совместного ведения федеральным парламентом по согла­сованию с субъектами федерации рамочного закона, свободное правотворчество членов федерации в рамках указанного закона. В этом случае “каждый предмет совместного ведения требует при­нятия особых Основ законодательства и внесения в Конституцию Российской Федерации соответствующих изменений. На базе та­ких Основ субъекты федерации будут принимать собственные за­коны — аналогичным образом в свое время строились взаимоот­ношения республик и Союза ССР. Именно в Основах законода­тельства необходимо разработать полномочия и компетенции фе­деральных органов власти и органов власти субъектов в реализа­ции совместных предметов ведения” (48).

Практика пошла также по пути принятия в сфере совместного ведения законодательных актов федеральным центром, но по согласованию с субъектами федерации. Речь при этом идет не про­сто об информировании членов федерации о принимаемых общефедеральной

властью актах, а именно о согласовании интересов и воли обеих сторон.

Последствия самого согласования могут оказаться различными в зависимости от того, является ли согласие субъекта федерации непременным условием принятия законодательного акта или это согласие либо несогласие отдельного субъекта федерации феде­ральный центр может в конечном счете и не принять во внимание. Например, в соответствии с Конституцией РФ (п. 5 ст. 66) статус субъекта Российской Федерации может быть изменен лишь по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта. В дан­ном случае при несогласии последнего любой законодательный акт федерального органа государственной власти об изменении статуса субъекта федерации оказался бы антиконституционным. В то же время вполне возможны случаи, когда согласие или несогласие отдельного субъекта федерации при разработке общефеде­рального закона не имеет юридического значения для признания указанного закона правомерным или неправомерным. Однако в таком случае необходим критерий — согласие или несогласие ка­кого числа субъектов федерации достаточно для того, чтобы при­знать или отвергнуть законодательный проект.

С политико-правовой точки зрения исключительно важно зак­репить положение о том, что по предметам совместного ведения федеральный центр может издавать законодательные акты только при условии предварительного согласования с субъектами феде­рации. Следует при этом оговорить, в каких случаях и согласия какого числа субъектов федерации достаточно для принятия на­званных актов. Одновременно возникает вопрос: если федераль­ный центр не может издавать нормативные акты по вопросам совместного ведения без предварительного согласования с субъек­тами федерации, то могут ли последние вторгаться в решение этих вопросов своими актами без согласования с федеральным центром?

В своей практике Конституционный Суд Российской Федера­ции исходит из следующего: если по предметам совместного веде­ния нет федерального нормативного акта, то субъекты федерации могут осуществлять в этой сфере так называемое опережающее правовое регулирование, т.е. издавать собственные нормативные акты по предметам совместного ведения. В случае принятия феде­рального закона или другого нормативного акта соответствующие
законы или другие нормативные акты субъектов федерации дол­жны быть приведены в соответствие с первыми.

Однако нет ответа на вопрос: должен ли субъект федерации при указанном опережающем правовом регулировании предвари­тельно согласовывать свои акты с федеральным центром? Логика взаимоотношений федерального центра и субъектов федерации по предметам совместного ведения требует именно взаимного согла­сования характера правового регулирования по этим вопросам. Если при разработке соответствующего федерального нормативного акта, предназначенного для регулирования какого-то из предметов со­вместного ведения, федеральный центр обязан согласовывать его с субъектами федерации, то, очевидно, и субъекты федерации при опережающем правовом регулировании обязаны поступать точно также: согласовывать свои акты по предметам совместного ведения с федеральным центром.

От совместного ведения в российском варианте следует отли­чать совместное ведение при так называемых конкурентной ком­петенции и конкурентном законодательстве. В Конституциях мно­гих зарубежных федераций закреплено правило, согласно которо­му по вопросам, не входящим в сферу исключительной компе­тенции федерального центра или субъекта федерации и, следова­тельно, составляющим предметы совместного ведения, могут за­конодательствовать на конкурентной основе как федеральная власть, так и члены федерации. Это означает, что в сфере конку­рентного законодательства федеральные органы власти могут дей­ствовать, не оглядываясь на членов федерации. Если же федераль­ный нормативный акт отсутствует, то по предметам совместного ведения получают законодательную свободу субъекты федерации. Ни в том, ни в другом случае формально не требуется согласова­ния. Но при наличии федерального нормативного акта по вопросу совместного ведения, по которому субъектом федерации осуществлено опережающее правовое регулирование, нормативный акт субъекта федерации должен быть приведен в соответствие с упо­мянутым федеральным актом.

Это правило четко сформулировано, например, в ст. 72 Основ­ного закона ФРГ. В ней говорится: “В сфере конкурентной законо­дательной компетенции земли обладают полномочиями на зако­нодательство лишь тогда и постольку, когда и поскольку Федера­ция не пользуется своими законодательными правами”. По существу

в данном случае речь идет не о реальном совместном ведении (следовательно, совместном разрешении общих проблем), а о воп­росах, по которым могут законодательствовать как федеральный центр, так и субъекты федерации. При этом обеспечивается безус­ловный приоритет федерального центра, и фактически конкурен­ция как таковая отсутствует.

Такой подход, несомненно, усиливает федеральный центр в
ущерб правам субъектов федерации, стимулирует централизующее начало. Так сказать, совместное ведение оказывается вовсе не
совместным, а превращается в свободное усмотрение общефедеральной власти.

Это особенно опасно для федеративных отношений тогда, ког­да в законодательстве нет ясного перечня предметов совместного ведения и предметов исключительного ведения субъектов федера­ции. В этом случае с учетом действующего во всех федерациях принципа верховенства федеральных законов федеральный центр становится по сути дела всемогущим: он может принять законода­тельный акт по любому вопросу, объявив его предметом совмест­ного ведения. Как отмечается в американской политологической литературе, “оговорка о верховенстве законов (федеральных -
1   ...   10   11   12   13   14   15   16   17   ...   29

Похожие:

Книга рассчитана на политологов, юристов и всех интересующихся проблемами современного федерализма iconКнига посвящается моему отцу
Книга рассчитана на историков и филологов-неоэллинистов, специалистов в области национальных отношений, а также всех интересующихся...

Книга рассчитана на политологов, юристов и всех интересующихся проблемами современного федерализма iconЭкономика Дагестана
Книга предназначена для руководителей и специалистов спк, работников органов управления апк и местного самоуправления, студентов...

Книга рассчитана на политологов, юристов и всех интересующихся проблемами современного федерализма iconКнига, давно ставшая классической, рассчитана на всех интересующихся историей общественной мысли
Открытое общество и его враги. Том II. Время лжепророков: Гегель, Маркс и другие оракулы

Книга рассчитана на политологов, юристов и всех интересующихся проблемами современного федерализма iconА. И. Стребков Косов Ю. В., Торопыгин А. В
Книга предназначена для студентов вузов, изучающих международ­ные отношения в Содружестве Независимых Государств, а также для ши­рокого...

Книга рассчитана на политологов, юристов и всех интересующихся проблемами современного федерализма iconЮ. Н. Осипов Крестьяне-старожилы
...

Книга рассчитана на политологов, юристов и всех интересующихся проблемами современного федерализма iconКнига предназначена для студентов экономических специальностей вузов,...
Книга предназначена для студентов экономических специальностей вузов, преподавателей, аспирантов, работников сферы туризма, а так...

Книга рассчитана на политологов, юристов и всех интересующихся проблемами современного федерализма iconСборник статей посвящен изучению экономического положения групп и...
Книга предназначена для историков, социологов, экономистов, социальных работников, всех, интересующихся историей России

Книга рассчитана на политологов, юристов и всех интересующихся проблемами современного федерализма iconКнига рассчитана на широкий круг читателей, интересующихся историей...
Ссср и эмигрантов. Дается подробное описание формирования и боевого пути бригады Каминского, 1-й рна хольмстона-Смысловского, 14-й...

Книга рассчитана на политологов, юристов и всех интересующихся проблемами современного федерализма iconУправление конкурентоспособностью Издательство: Омега-Л
Пособие предназначено для студентов, обучающихся по специальности «Маркетинг», «Менеджмент организации», а также, практиков, интересующихся...

Книга рассчитана на политологов, юристов и всех интересующихся проблемами современного федерализма iconОбзор новых поступлений
Книга предназначена для широкого круга специалистов, интересующихся как региональной проблематикой, так и вопросами развития бизнеса...






При копировании материала укажите ссылку © 2016
контакты
e.120-bal.ru
..На главную